“三块地”改革进入实质性的实施阶段

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集体经营性建设用地入市意味着农村集体经营性建设用地可以像国有建设用地一样直接进入土地市场进行市场化有偿使用，真正实现国有建设用地统一市场化。城市地区和同一地点的相同权利。 致力于改变地方政府长期高度垄断建设用地一级市场的土地征供模式。 集体经营性建设用地入市试点和探索已经进行了近二十年，但最早正式提出这一改革举措的中央文件是中共十七届三中全会的决定，党的十八届三中全会的决定更加具体。 更远。 此次试点是贯彻落实党的十八届三中全会决策部署的具体举措。 多年的实践探索，在集体经营性建设用地入市制度建设，特别是在出让程序、市场交易规则等方面积累了丰富的经验。 但也凸显出一些亟待解决的“硬骨头”。 这些问题既是综合性的，又是综合性的。 这一改革落地的障碍，也是当前集体经营性建设用地入市试点需要解决的难点。

一、集体经营性建设用地入市范围

对于集体商业建设用地入市范围有两个共识，这也是集体商业建设用地入市的前提条件：一是必须符合规划和用途管制； 二是不属于公益性建设用地。 公益性建设用地确属于公益性建设用地的，需要征地的，仍需通过征地方式提供土地。 可见，集体建设用地流转与征地之间不是相互排斥的关系，而是相互补充的关系。 但目前征地需要大幅退缩，为集体建设用地流转留出更多空间。 基于以上两点的共识，对于哪些集体土地可以进入市场流转，目前还存在两个争议：

（一）“内”与“外”之争

所谓“圈内圈外”之争，是指能够入市的集体经营性建设用地是否应限制在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围之外”，即“圈外”。圆圈”。 这一争议的理论根源在于宪法关于“城市国有土地”的规定。 有人认为，既然宪法规定城市土地属于国家所有，为了保持城市土地纯国有的格局，土地利用规划确定的城市建设用地范围内的土地必须转为国有土地。通过征用。 因此，“圈内”土地不能转为集体建设用地，而必须继续采用征地模式。 在各地多年开展的集体建设用地流转试点实践中，将范围限制在“圈外”的情况也很常见。

圈内与圈外的区别在于，如果集体商业建设用地入市范围仅限于“圈外”，那么“圈内”集体土地的开发将继续遵循拿地模式并进入市场。 相反墓地牌坊大门，“圈内”的这些土地可​​以在保留集体所有权的基础上直接入市。 这一范围的划定，将直接决定集体经营性建设用地入市力度和改革深度村口牌楼，也将直接决定征地范围可以缩减到什么程度。

从中央文件的规定来看，党的十七届三中全会的决定，限制集体经营性建设用地入市“在土地利用规划确定的城市建设用地范围之外”。 党的十八届三中全会决定取消了这一“圈内”限制，本次改革试点也没有这种限制。 从文件的初衷来看，应该解读为“圈内”也可以进入市场。 尽管如此，在实践中，市场进入应仅限于“圈外”的观点仍然很强烈。

一方面，从保护农民土地权益、统一城乡建设用地市场的角度来看，市场准入不应仅限于“圈外”。 这些位于城市郊区的“圈内”集体建设用地是农村土地中最有价值的部分，也是最能从这一改革措施中受益、发挥土地价值潜力的部分。 将市场准入范围限制在“圈外”的做法，是舍本求末的耻辱。 不仅如此，划分内圈和外圈的做法缺乏可行性。 一旦以“土地利用规划确定的城市建设用地范围内”这个圈子作为是否征收的界限，这个圈子的划定就会变得极其困难。 这个圈子是人划定的，因为征与不征，关系到农民集体和政府的利益。 影响很大，必然会导致各个实体想方设法影响这个圈子的划定。 很可能这个圈子的范围会被不合理地扩大，从而大大减少集体商业建设用地入市的改革措施。

另一方面，如果允许“圈内”集体商业建设用地进入市场流通，我国将面临城镇化推进的新问题：城市规划区土地将出现国家所有和农民集体所有混合的情况。 与宪法“城市土地国有”的规定相冲突。 与宪法的冲突并非无法解决，也不能成为阻碍改革的理由。 这种冲突可以通过解释宪法相关条款来解决，必要时甚至可以通过修改宪法来解决。 在统一市场、土地和权利相同的情况下，土地所有权本身的不同性质对土地的使用没有太大影响，但前提是这块农民集体土地的所有者——相应的农民集体，还是清晰的。 根据农民集体所有制的性质，农民集体所有制的成员必须是农民。 如果这些农民都进城了，这个农民集体就会消失。 因此，郊区农民将不再有转入城镇户口的积极性。 保留农民身份和相应的农民集体成员身份，将是他们更明智的选择。 这样，就会有一个群体像公民一样长期在城镇工作生活，但又继续保留农民的身份，并基于这一身份继续分享集体土地的利益。 您如何看待这个问题？ 笔者认为，当前城乡公共福利供给仍存在较大差距，户籍仍是区分就业、教育、住房、医疗、养老等公共福利的重要依据。 让农民根据身份享有土地权利，既是解决农业户籍现实的办法，也是平衡非农户籍人口公益差距的需要，也是经过多年的社会财富分配适当向农民倾斜的需要。不平等的制度安排。 鉴于此，当前集体商业建设用地入市改革应充分解放思想，将圈内集体商业建设用地纳入市场。 同时，要积极探索新形势下农民集体土地所有权的实现形式。

（二）“存在”与“新增”之争

集体商业建设用地入市是否仅限于现有的“集体商业建设用地”，还是包括其他根据规划和用途控制可以转为商业建设用地的集体土地，即新增集体商业建设用地？ 也就是说，集体经营性建设用地的认定是按照入市前的现有用途，还是按照未来规划用途？ 显然后者的范围比前者的范围要大得多。 党的十八届三中全会决定：“在符合规划和用途控制的前提下，允许农村集体经营性建设用地转让、出租、投资”。入股，与国有土地同等入市，同权同价。” 有学者表示，这一规定被解读为仅限于现有集体建设用地。 此次改革试点也被定义为“存量”。

由于《土地管理法》规定的农村集体建设用地仅包括乡镇企业用地、农村公益性建设用地和宅基地，因此这里的农村集体经营性建设用地不包括农村公益性建设用地和宅基地。 如果出让范围仅限于现有集体商业建设用地，则仅指乡镇企业用地，其比例将非常有限。 尤其是中西部等乡镇企业和个体经济相对落后的地区，数额更是少得可怜。 这也将大大降低集体商业建设用地入市改革的意义，住宅用地整理节约后转为集体商业建设用地的道路也将被堵死。 因此，无论是从改革目的的实现角度，还是从征地、集体经营性建设用地、宅基地改革政策的系统性和协调性来看，集体经营性建设用地都不应该纳入市场。 限于现有建设用地存量，并以现行有效规划为依据。 根据现有规划和用途管制，商业建设用地无论其目前用途如何均可纳入市场。 这不仅有利于宅基地整治和再利用，也有利于土地规划的实施。

总之，可转让的集体商业建设用地不区​​分存量和增量，而是以现行规划为准。 这也意味着：一是符合现行规划的现有集体商业建设用地可以入市； 按照现行规划不应再用于商业建设的土地，一律不得入市。 二是目前使用的不是集体商业建设用地，但按照目前的规划可以作为商业建设用地。 例如，宅基地整理后节省下来的建设用地，可以按照规划作为商业建设用地，也可以按照现行规划使用。 计划将其他公益性集体建设用地调整为商业建设用地，或者废弃土地等，都可以投放市场，这部分潜力巨大。 从此前多地集体建设用地流转试点情况来看，进入市场的集体建设用地大部分是村庄整治节省的建设用地，特别是闲置宅基地、废弃土地等的整理，此次操作不会既有助于土地规划的实施，又从根本上改变目前城乡建设用地增减联动的剩余建设用地指标使用情况。 其实施方式不再主要用于征用郊区农用地。 相反，集体经营性建设用地可能会进入市场，让农民更好地分享土地开发权的好处。

2、现有集体商业建设用地入市途径

处理历史问题总是更加复杂。 对于土地整理后新增的集体商业建设用地来说，由于入市时没有原有的土地使用权人，其入市相对简单。 农民集体作为土地所有者，通过转让、租赁、入股等方式进入市场。 但在土地整理特别是收回土地过程中，需要妥善处理与原土地权利人的利益关系。 更为困难的是现有集体商业建设用地的入市途径。 由于集体建设用地流转试点已开展多年，集体建设用地隐形流转现象长期存在，一些地方已形成相当数量的集体经营性建设用地，具有不同于集体经营性建设用地的独立使用者。土地所有者。 地权的形成原因非常复杂，需要从是否允许进入市场、如何进入市场等方面进行分类。

（一）未办理合法用地手续的集体经营性建设用地使用权

实践中，现有集体商业建设用地使用权中有相当一部分没有办理合法的用地手续。 由于原因复杂，需要区别对待：（一）对于非合法取得、不符合现行规划的，将依法处理，并根据程度确定补偿是否适当。违规情况、原因及其他情况； （二）未办理合法用地手续但符合现有规划的，允许办理出让手续，缴纳出让金及相关税费，取得出让的集体建设用地使用权。 依法取得的集体建设用地使用权可以进入二级市场流通。 土地出让金作为集体土地所有权收入由农民集体享有，税费则由国家享受。 顺便说一句，经营性集体建设用地使用权只是对土地性质的描述，并不是科学的法律概念。 构建集体建设用地使用权细分制度，应当参照国有建设用地的做法。 集体建设用地使用权出让、集体建设用地使用权划拨的名称。

（二）办理合法用地手续的集体经营性建设用地使用权

对于改革前已办理合法用地手续的集体商业建设用地使用权，毫无疑问应当符合取得使用权时的土地规划。 但由于现行规划的调整，根据是否与现行规划一致可以区分两种情况：（1）与现行规划一致。 这种情况很容易处理。 如上所述，可以让土地使用权人办理出让手续并缴纳出让金，并通过相关税费取得集体建设用地使用权，依法取得的集体建设用地使用权可以进入二级市场流通。 （二）不符合现有规划的。 这是目前面临的一个难题。 管理部门有两种不同的看法：一是不准进入市场；二是不准入市。 二是调整仓位后即可入市。 笔者认为：首先，在制定规划时，要充分考虑现有土地的合法使用，充分尊重历史，尽量避免或减少此类情况的发生。 其次，确需调整规划，原集体建设用地的用途不再符合现有规划的，集体应当收回原集体经营性建设用地的使用权，并给予公平合理的补偿。 ，而不是直接进入市场。 否则，土地规划将无法实施； 但考虑到原土地权利人的土地使用权是合法取得的，应当受到保护。 规划调整导致无法继续使用并造成损害的，必须给予赔偿。 第三，调整后入市实际上是通过土地置换的方式保护了原土地使用权人的权利。 这是一种替代补偿计划。 如果原土地权利人不愿接受货币补偿而选择土地置换的，则符合条件。 可以采取土地置换的方式，但必须符合被置换土地的使用条件，还需办理出让手续并缴纳出让金和相关税费，取得集体建设用地使用权才可以。转移到市场。

3、集体经营性建设用地入市收益分配

集体经营性建设用地入市收入是指集体建设用地使用权转让所产生的收入和收益总额，包括出让费、租金、分红、出让费等。包括转让费、租金和股息。 再流转收入包括出让金、租金、红利等。流转收入的分配是集体经营性建设用地入市时的关键问题，涉及国家、集体、土地使用者、个体农民等利益。派对。 只有合理安排利益分配格局，平衡各方利益关系，才能确保改革平稳顺利推进。 集体经营性建设用地收益分配分为外部分配和内部分配两个层次。 外部分配解决集体土地所有者与各级政府之间的分配关系，以及政府收入在社会中的再分配。 这一层分配关系也将决定集体土地所有者可以获得的土地收益总量。 。 内部分配关系解决集体土地所有者获得的利益在集体成员之间的分配问题，解决集体成员之间、集体成员与集体组织之间的关系。 前者处理不好，既不能调动地方政府的积极性，也不能有效发挥税收的二次分配功能、平衡利益关系。 后者如果处理不好，会遭到农民的抵制，甚至引发群体性事件。 只有解决好这两种分配关系，才能充分调动各方积极性，确保集体经营性建设用地入市改革顺利推进。

(1) 市场进入收入的外部分配

国家不是集体建设用地的产权主体。 集体建设用地入市收益首先归属业主。 但国家应通过合理的税制来调节收入分配，特别是土地增值收入的分享。 政府征收税费的一个重要原因是，集体商业建设用地入市地区政府的基础设施投资直接增加了土地的价值，政府有权收回这部分增值通过税收获得的收入。 而且，对房地产转让征税、征收土地增值税也是国际惯例。

不仅如此，在我国，政府对集体经营性建设用地入市征收税费还有两个特殊意义：（一）转变政府角色，调动地方政府改革积极性。 由于集体商业建设用地入市最直接的结果就是限制了征地范围，地方政府通过征地、卖地获得的土地收入比重必然会大幅下降，从而产生负面影响。对地方政府财政收入的影响。 这也是目前这项改革实施的最大障碍。 允许地方政府通过税收适当分享土地收入，是赢得地方政府对改革支持、实现地方政府角色从土地经营者向公共管理者转变的有效途径。 （二）通过税收的二次分配功能平衡地区利益。 由于各地土地资源禀赋、区位、数量、规划和使用控制等各方面因素存在差异，集体商业建设用地一旦进入市场，就会出现这些因素导致的土地价值的巨大差异。 首先，郊区农民集体与远郊农民集体的土地价值实现存在巨大差异。 其次，根据国家主体功能区规划、土地利用总体规划等因素，东、中、西、东北等不同地区和地区的农民受到影响。 土地价值实现的集体差异。 这些因素（特别是一些地区农民承担了更多的生态保护、耕地保护等责任）导致不同农民集体之间的财富差异显着，这显然是不公平的。 这不仅需要在制定土地利用总体规划时充分考虑区域发展的平衡和土地发展权的均衡配置，还需要通过税收、转移支付等方式调整利益分配格局，促进区域间的平衡，特别是商业建设用地的设立。 农地市场准入收入适度转移支付机制。 因此，建立科学合理的税制和分配模式也是防止集体经营性建设用地进入市场，导致不同市场主体利益巨额盈利或亏损，引发严重纠纷的重要手段。社会财富分配不公平。

因此，集体经营性建设用地市场准入改革必须建立合理的税费制度。 国有建设用地有偿使用税费制度可类比。 但在集体经营性建设用地流转入市初期，应贯彻“流转有利于农民”的原则农村建设用地入市问题解决，最大限度减轻集体建设用地权利各方税费负担，促进集体经营。 建设用地转让。 同时，政府将集体经营性建设用地入市收益主要用于农用地开发、农村基础设施建设、农民社会保障和其他支农活动等，促进农民增收。集体商业建设用地入市良性循环。 。

(2) 市场进入收入的内部分配

农民集体作为土地所有者获得的土地收益应当由全体农民成员分享，但这并不意味着平等分享。 这些土地收入在农民集体内部的分配，必须充分尊重农民的自主决策权。 但考虑到当前农民集体自治和民主管理程度不同，一方面要加紧完善农民集体主体制度，完善其决策机制；另一方面要加强农民集体主体制度建设。 还需对其分配规则作出必要的规定和指导，重点防止个别基层干部或其他有权势群体不当控制土地流转行为和收入、利用权力谋取私利，以及可能出现的短视行为。在收入分配方面。

如果说土地承包经营制度和宅基地制度改革能够通过强化使用权、模糊所有权来绕开农民集体所有制这一难题，那么集体经营性建设用地入市改革就再也无法回避这个问题。 一个问题。 与土地承包经营制度可以通过最初均等分配权利创造虚拟土地所有者不同，集体经营性建设用地进入市场时必须是真实的土地所有者，因为集体经营性建设用地不能也不可能将实体土地分配给土地所有者。农民入股。 或者说农民，即使有的地方实行土地股份合作社或者其他形式的土地收入均等分享，也只能平均分享土地收入，而不再能够像承包地、宅基地那样将实体土地平均分配给农民。 。 因此，集体经营性建设用地进入市场后，土地的集体所有权不可避免地由农民作为土地所有者统一行使。 因此，按照市场经济和农村治理结构改革的要求，完善农民集体主体制度，既是完善集体土地资产处置决策流程的要求，也是实现合理分配的重要保障。提高农民集体土地收入，确保改革真正惠及广大农民。 。 当前，在坚持农村土地集体所有制的前提下，改革的思路是按照市场经济的要求改造农民集体这个土地所有权主体，使其能够成为具有外部资质、能够有效行使所有权、对内治理的市场主体。 畅通的机制才能充分形成和体现农民作为民法上合格的所有权主体的意愿。 这是当前集体经营性建设用地市场化改革中绕不开的“烫手山芋”。

同时，为了防止不当集体决策损害农民的长期利益，国家应根据尊重地区差异和农民的基础，对集体收入的分配和管理进行适当的指导和限制性法规'保护集体商业建筑土地的自治。 进入市场的工作将继续以有序的方式进行，并确保农民集体成员的长期利益。

参考

[1]张。 城市土地“国家所有权”的混乱和解决[J]。

中国法律农村建设用地入市问题解决，2012年（3）。