新型城镇化绕不开早期“小城镇”建设的思想

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二、发挥新型城镇化多重积极作用

新型城镇化无法回避早期的“小城镇”建设思路。 三十年来，苏南从“村村通火、处处冒烟”的乡镇工业逐步发展为以开发区为载体的外向型经济，走出了一条具有区域特色的城镇化发展道路。 也就是说，乡镇的早期工业化吸引了大量本地人口和外来人口，促进了县域经济社会更加均衡的发展和比较健全的市场经济体系。 工业化实现了农民非农收入，带动县级财政收入大幅增加。 形成政府主导、市场主体协调的城镇化格局。 但苏南乃至沿海发达地区在城镇化初期发展过程中也遇到瓶颈：一是外部人口压力大，原有的公共服务、基础设施、资源环境承载能力受到前所未有的挑战。 ; 二是土地保护压力大。 例如，苏州的土地开发强度已达到28%，接近江苏省规定的30%的上限水平。 三是城乡制度差距依然存在。 虽然东部沿海发达地区城乡社会保障体系逐步合并，其他地区公共服务均等化水平也逐年提高，但户籍、土地等城乡制度的区分、财政和财政分配需要从根本上打破。 沿海经济较发达地区推进城镇化仍面临上述困难，中西部地区面临的困难更大。

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色社会主义新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合，推动信息化和工业化良性互动。工业化与城镇化、城镇化与农业现代化相互协调。 当前，实施“新型城镇化”被视为全面建设小康社会的重要战略之一。如下面所述：

一是国内经济发展模式正在逆转。 中国经济面临投资和出口潜力不足、内需不足等问题。 投资和消费结构不合理是一个基本共识。 寻找新动能、调整投资结构刻不容缓。 传统城镇化模式积累的问题和矛盾日益凸显，城镇化转型刻不容缓。 新型城镇化可以解决日益突出的经济结构不合理的深层次矛盾，从而扩大内需、调整结构，形成强大合力。

二是我国城镇化水平与经济增长不协调。 虽然我国目前城镇化率已达到52.6%，但仍存在结构失衡、资源粗放、效率低下等问题。 我国长期的城乡二元结构和人口数量决定了实施城镇化的可行性，而不是城镇化政策。 城镇化的过程应该是城市先进生产力和现代文明不断向农村扩散和蔓延，最终实现城乡共享的过程。 这一“同化”过程的实质是缩小城乡差异、共享城乡文明，而不是通过城市的肆意扩张来“消灭”农村。

第三，小城镇有机融合城乡优势和劣势。 小城镇不仅融合城市文明和乡村文明，而且有利于工业化、农业现代化和信息化协调发展。 它们是连接城乡的桥梁两轮驱动新型城镇化与新农村建设联动，发挥着传播城市文明和带动农村生产生活方式变革的双重作用。

当然，虽然城镇化具有多重积极功能，但我们也应该看到“城镇化”的理论经验和承载功能的局限性。 从区域发展的角度看，中国“城镇化”的实践和理论思考首先始于苏南地区。 中西部地区推进新型城镇化的基础不同于该地区的自然条件、人口密度、产业结构、经济发展水平以及地方政府多年的制度积累。 同时，从城市和乡村各自的功能来看，城镇是非农劳动的生产和生活空间，人与人之间的关系是建立在现代商品经济基础上的。 但城市生产、经营和产品消费不可能是一个孤立的封闭系统。 基础原材料还需要从外界进口。 没有农村，城镇就很难自给自足。

自20世纪30年代费孝通先生“乡村城镇化”思想萌芽以来，近八十年来，中国仍在探索一条适合中国农村实际的发展道路。 从城镇化、新农村建设到新型城镇化村口牌楼，不同的战略举措对于人口众多的中国具有重要意义。 这不仅关系到2020年能否全面建成小康社会，也关系到亿万老百姓的福祉。 为此，当前有必要重新审视城镇化、新农村、城镇化三大政策实践的现状，进而寻求更符合中国实际的发展道路。 在相关分析的基础上，笔者认为，走新型城镇化与新农村建设“两新”战略并行的复合道路符合当前基本国情。

1.警惕“城镇化陷阱”

当前，城市扩张是一些地方追求GDP增长的主导思路。 第一次工业革命后，城市化成为衡量一个国家现代化程度的重要标志。 不过，城市化水平越高越好。 必须符合国情。 改革开放三十年来，我国城镇化水平显着提高，从1978年的18%提高到2012年的52.6%（城镇化率和城镇化率在数据统计中往往含糊不清，没有明确的区分）。 然而，城市化并不是一堆钢筋水泥。 核心是人的城镇化。 但以户籍人口计算，我国城镇化率仅为35%左右。 我国城镇化整体质量不高。 主要表现有：

一是城镇化GDP绩效导向强。 城镇化GDP以城镇面积扩张作为经济增长的主要载体。 长期以来，一些地方把推进城镇化简单地等同于城镇化，过多关注土地城镇化，忽视人口城镇化。 目前，近7亿城市人口中有近一半不是真正的城市公民。 中国的城市化已成为“半城市化”或“伪城市化”。 2.6亿农民工中，绝大多数也是“半城市”。 他们在城市没有稳定的工作、住房和稳定的治安。 当他们年老、体弱、患病时，不得不选择返回农村。 有的土地被征用，房屋被拆迁，甚至无地可耕，无家可归。

二是土地资源浪费严重。 在现行的事实上的国有土地制度下，地方政府主导的城市地区迅速扩张，导致大量良田村庄被城市吞并。 据国家统计，2000年中国有360万个自然村，到2010年，自然村数量下降到270万个。 十年间90万个村庄消失，一日近300个自然村消失。 2011年初，仅国土资源部就公开了全国闲置土地1497块，面积9772公顷，总市值768亿元。 这不仅导致大量农田被侵占，而且对粮食安全构成严重威胁。 同时，非法强拆、暴力强拆两轮驱动新型城镇化与新农村建设联动，严重破坏社会和谐和人民群众合法权益，破坏了许多承载中华传统文化的古村落和承载生态绿化的湖泊、池塘、河流，造成无法弥补的损害。 。

第三，过度城镇化威胁社会稳定。 与中国经济发展水平相近的拉美地区，由于过度城市化没有为涌入城市的农民提供足够的就业、医疗条件和居住场所，导致城市陷入贫民窟包围。 面对社会巨大的贫富差距，城市具有人口高度集中、信息传递快速的特点。 当各种风险来临时，城市很容易成为暴力场。 社会底层人士经常利用各种事件，例如简单的豪车撞人、城管执法等事件，作为“发泄愤怒”的机会。 城市扩张的主导思想本身往往会聚集更多的优势资源，但却难以均衡地分配到社会各阶层，使得城乡之间和城市内部的差距越来越大。 对于人口众多但人均资源匮乏的中国来说，稍有不慎就可能成为社会矛盾的导火索。 城镇化率的提高要求城市承载能力相应提高。 如果发展不平衡，拉美现象很可能在中国重演。

三、继续完善和推进新农村建设政策

2005年10月，党中央提出按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。 “以工兴农、以城带乡”，缩小城乡发展差距，化解城乡二元结构，协调城乡一体化，促进社会公平发展已成为重要任务践行科学发展观。

早在2003年，国家就开始加大对“三农”的财政支出，总支出达到2237亿元，2012年达到6000万元。2003年，农村人均纯收入是2,622元。 2012年，农民人均纯收入7917元，是2003年的2.6倍。10年来，农村基础设施逐步完善，经济发展稳步推进，教育公平扎实推进，基本医疗保险覆盖面不断扩大。医疗保险体系不断扩大，全民医疗保险体系初步形成。 新农村建设政策实施以来，农村发展取得了显著成效。 但从更深层次看，城乡差距并没有根本改善。 农村的推力和城市的拉力，导致农村“空心化”、家庭“空巢化”现象普遍存在。 新农村建设的效果短期内很难迅速显现。 当前，推进新农村建设政策的短板主要体现在：

一是促进农村发展资源过度分散。 以农村水泥路建设为例，截至2010年底，全国仍有1200个乡镇、12万个建制村没有柏油（水泥）路，其中90%集中在西部地区和边远贫困地区——受灾地区。 但中西部地区大多地广人稀、山高谷深。 如果每个建制村都要求通水、通电、通路，投资成本相当高，难以从根本上支撑乡村发展。 各种惠农资金都以专项项目的形式出现，就像细雨落在广大农村，难以形成规模效益。

二是农业基础地位难以维持。 农产品种植受自然因素影响较大。 原材料深加工不够。 农民获得的附加值较低。 单纯依靠农业种植很难获得更多的利润。 导致农民对农业生产经营致富信心不足。 农民增收的主要途径是靠进城增收。 短期就业和其他非农收入。 这对农村长远发展和国家粮食安全造成了一定不利影响。

三是农村生态环境不容乐观。 与城市相比，农村经济条件相对落后。 一些地方纯粹为了经济增长，在引进一些能耗高、污染强的企业时，忽视农村生态环境效益，严重危害农民身心健康和安全。 由于当地生态环境原因，农村尚未成为农民安居乐业、国家纵深发展的生存空间和战略空间。

四是农村基层民主自治能力薄弱。 以“管理民主”为导向的农村基层民主是新农村建设的最高要求。 在当前农村与市场化、全球化紧密结合的背景下，构建以基层自治为核心的社会管理体系效果并不理想。 当发生土地流失、生态破坏等事件时，农村基层自治组织在维护自身权益、保护生态环境、提供公共服务等方面难以发挥重要作用。

根据人口变化规律和城镇化现状，即使我国城镇化率提高到60%，仍然有6亿人长期生活在农村。 乡村不仅承载着平衡生态的功能，还传承着中华几千年的农耕文明。 世界发达国家并没有忽视农业在城市建设中的重要作用。 例如，在土地珍贵的日本东京，仍然保留了一定数量的农田，在教育公民、亲近自然、平衡生态等方面发挥着重要作用。 对于人口众多的中国来说，乡村社会的蓄水池作用也可以避免人口过多向城市迁移造成的“城镇化陷阱”。

四、走新型城镇化与新农村建设良性互动之路

20世纪70年代后，西方国家出现的“逆城市化”现象证明“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”，以大城市为龙头，中小城市以新型城镇化为核心，新型城镇化和新农村建设协调发展的复合路径应符合我国国情。 其中，无论是新农村建设还是新型城镇化，其根本目的应该是解决当前社会发展不平衡问题，而不仅仅是刺激经济发展。 正如温家宝总理在2013年政府工作报告中强调的那样，村庄建设要注重保持乡村风貌，营造宜居环境，使城镇化与新农村建设良性互动。 “城乡协调、城乡一体化、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”是新型城镇化的内在要求和宗旨。 实施国家新型城镇化战略，要因地制宜，抓好农业和城市发展，避免一刀切。

当前，在科学发展观指导下，中央在推动我国经济社会发展更加注重稳中求进，更加注重发展质量。 为此，结合我国实际情况，笔者认为，走新型城镇化与新农村建设协调发展的复合型道路，有赖于国家治理理念和管理制度的完善农村入口牌坊，需要转变设计理念。顶层系统。 具体来说，我们应该从这几点入手：

一是基于国家长远规划和法律保障。 在地方领导人追求政绩的惯常动机下，国家自上而下需要从宏观、到中观、再到微观层面落实法律规范。 新型城镇化、新农村建设必须遵循现行法律规范，因地制宜保持和创造自己的特色，避免出现不可治理、无计划的“运动式”做法。 对此，英国、澳大利亚、日本等国家都有专门的法律规定，并在小城镇和农村建设方面取得了显著成效，值得我们深入思考和借鉴。

二是尊重市场在资源配置和产业布局中的基础性地位。 公共权力边界要自觉规制，党委和政府要发挥引导作用而不是主导作用，要发挥宏观调控作用而不是具体操作作用。 同时，应优化我国行政等级结构，持续完善省管县体制，严格控制县改区，避免因过度追求政绩而导致盲目追求政绩。地级城市囤积土地、征地建城、吞并农村和城镇等权力。

三是改变以GDP评价英雄的传统选拔干部做法。 中央要打破自上而下只注重经济增长的晋升标准，倡导绿色增长、服务民生的绩效考核导向，制定以维护人民群众合法权益、改善民生为重点的核心内容。以提高人民生活水平为己任，把求真务实、改革人才选人用人机制作为基本原则。

四是落实公共服务均等化理念。 产业合理布局，实现城乡居民在就业、医疗、教育、社会保障等方面的“同权”，使人口健康有序流动，可以选择城市或村庄独立，减轻大城市的承载压力和区域交通压力。

五是完善农民土地权益保护制度，形成国家与基层共同努力的对地方官员的双向监督模式。 严厉惩处违法任意侵犯农民权益的地方主要领导干部，让农村土地真正发挥在社会保障、生态平衡、粮食供给等方面的战略作用。 完善现行财政税收和分权机制，按照地方财权、事权平等的原则，调整中央与地方财税分享比例，优化地方政府不合理的财政收入结构，改变地方政府过度集权的局面。对土地财政的依赖。

结论

国家经济社会发展不仅依靠高端产业和大城市引领，更需要形成多层次、多维度的发展体系。 在改革开放第二个三十年的关键时期，推进新型城镇化和新农村建设政策可以说对抓基层、为推动我国现代化发展奠定基础发挥了重要作用。 两者目标是一致的，就是保护生态环境，注重地方特色，调整产业结构，协调区域发展，扩大内需市场，实现公共服务均等化，提高人民幸福生活水平，最终实现人们有住房和就业。 工作、医疗都有保障。 同时，“两新”战略的选择也可以避免拉美地区的“城市化陷阱”，避免城市病和“逆城市化”造成的城市人口和经济的起伏，让农村地区、城镇、城市和谐发展，“各尽其长”，美、美、美共享。

（作者单位：江苏如东县委组织部、南京财经大学公共管理学院）